El actuario en la política pública: notas técnicas

Casi toda decisión pública sobre pensiones, salud o seguros es una decisión sobre flujos inciertos que se extienden por décadas. Cuánto costará una pensión universal cuando se jubilen las generaciones nacidas en los años setenta, si un fondo alcanzará para los complementos que promete, cuánto pesa en el presupuesto una nómina de jubilados de un régimen cerrado: son preguntas actuariales antes que políticas. La respuesta depende de supuestos demográficos, financieros y de comportamiento que conviene hacer explícitos para que la discusión pública se dé sobre los mismos números.

Varias asociaciones actuariales han institucionalizado esa contribución. El Actuaries Institute de Australia publica Dialogue Papers dentro de su línea de liderazgo de opinión, junto con posiciones de política pública y respuestas a consultas del gobierno. Sus principios declarados son que las medidas promuevan el bienestar público, consideren los efectos en la equidad, se basen en evidencia y apoyen sistemas regulados con eficacia. Un ejemplo reciente es Bridging the Longevity Divide, que encontró una diferencia de 11.5 años en la esperanza de vida a los 60 entre los hombres de los perfiles socioeconómicos más y menos favorecidos analizados, y de 9.1 años entre las mujeres, con implicaciones para los productos de ingreso vitalicio. Otro, It's Time: Here's How to Turn Superannuation into a Retirement Income System, propone un paquete de reforma en tres partes para que el sistema de ahorro para el retiro cumpla su propósito de dar ingreso en la jubilación.

En el Reino Unido, el Institute and Faculty of Actuaries (IFoA) agrupa en su sección Insight el trabajo de política y asuntos públicos: campañas que recomiendan cambios concretos a leyes y regulación, respuestas a consultas y análisis en tres áreas amplias (la vida de cien años, el futuro de los seguros y la sostenibilidad), además de la serie de liderazgo de opinión think. El IFoA describe ese trabajo como aportación de análisis informado e imparcial y lo vincula con su deber de promover el interés público conforme a su Carta Real. La International Actuarial Association (IAA) mantiene un registro de Public Submissions: comentarios técnicos a organismos como la IAIS, el IASB y el ISSB, la IOPS, la OCDE y el IPSASB.

En México, el actuario ya interviene en la hacienda pública por mandato legal. La Ley del Seguro Social obliga al IMSS a entregar cada año, a más tardar el 30 de junio, un informe dictaminado sobre su situación financiera y actuarial al Ejecutivo y al Congreso (artículo 273). La Ley de Disciplina Financiera exige que las iniciativas de leyes de ingresos y presupuestos estatales incluyan un estudio actuarial de las pensiones de sus trabajadores, actualizado al menos cada tres años (artículo 5, fracción V). Lo que falta con frecuencia no es el cálculo, sino su traducción a un lenguaje que permita comparar opciones. Ese es el propósito de estas notas, en la línea de los trabajos de investigación y de los estándares de práctica de la profesión.

El IMSS es asegurador de más de 31 millones de personas y, al mismo tiempo, patrón de 550,187 trabajadoras y trabajadores al cierre de 2025. Como patrón, otorga a su personal el Régimen de Jubilaciones y Pensiones (RJP), convenido con el Sindicato Nacional de Trabajadores del Seguro Social el 7 de octubre de 1966, que complementa las pensiones de la Ley del Seguro Social. El régimen está cerrado: quienes ingresaron entre el 16 de octubre de 2005 y el 31 de julio de 2008 tienen un convenio con su propio fondo, quienes ingresaron después bajo el convenio de 2008 tienen cuentas individuales con aportaciones de 15% y las contrataciones desde 2012 se rigen por el apartado A del artículo 123 constitucional, sin pasivo por pensiones para el IMSS como patrón.

Al cierre de 2025 el RJP pagaba a 365,354 personas jubiladas y pensionadas, 1.9% más que en 2024, con un costo de nómina de 189,459 millones de pesos, 7.7% más que el año anterior. La jubilación por años de servicio tuvo un costo neto promedio de 34,683 pesos mensuales por persona. Del lado de los activos, quedaban 82,393 trabajadores en el régimen, equivalentes a 23% de los pensionados, proporción que el IMSS estima en 20% al cierre de 2026.

El Informe al Ejecutivo Federal y al Congreso de la Unión sobre la Situación Financiera y los Riesgos del IMSS 2025-2026 presenta tres medidas del mismo pasivo, y confundirlas es la fuente más común de cifras contradictorias. El valor presente de obligaciones totales (VPOT) del RJP, 3.30 billones de pesos, suma todos los pagos futuros a jubilados actuales y a los activos del régimen; de él, 0.98 billones corresponden a la parte equivalente a la pensión de la Ley del Seguro Social, a cargo del IMSS como asegurador, y 2.36 billones a las pensiones complementarias, a cargo del IMSS como patrón. Las obligaciones por beneficios definidos (OBD), 2.4 billones por todo el pasivo laboral, solo reconocen la parte devengada a la fecha con el método de crédito unitario proyectado de la NIF D-3. Dentro de ellas, las obligaciones devengadas por complementos suman 2.30 billones, 6.4% del PIB de 2025, y el 84% corresponde a personas ya jubiladas o pensionadas.

Como el régimen está cerrado y la mayor parte del pasivo es de jubilados, la variable de control es el flujo anual, no el valor presente. El gasto total del RJP crece hasta un máximo de 248,693 millones de pesos de 2025 en 2036; la parte a cargo del IMSS como patrón alcanza su máximo, 174,705 millones, en 2035; y el número de jubilados y pensionados llega a 403,654 en 2033. Después de esos años el pasivo se extingue gradualmente. La sensibilidad a la tasa de descuento es alta: entre 2024 y 2025 la tasa bajó de 11.14% a 9.85% y el valor presente de las obligaciones del pasivo laboral pasó de 2.06 a 2.51 billones de pesos, sin que cambiara el número de personas con derecho.

El 30 de abril de 2024 se publicaron en el DOF reformas a la Ley del Seguro Social, a la Ley del INFONAVIT, a la Ley del ISSSTE, a la Ley de los Sistemas de Ahorro para el Retiro y a otras leyes para crear el Fondo de Pensiones para el Bienestar, y el 1 de mayo de 2024 el decreto que lo constituye como fideicomiso público, con la SHCP como fideicomitente y el Banco de México como fiduciario. Su objeto es pagar un complemento a quienes cumplan 65 años con una pensión igual o menor al salario mensual promedio registrado en el IMSS en 2023 (16,777.68 pesos), cifra que se actualiza cada año con la inflación estimada; en 2026 el tope es de 17,885.85 pesos. Aplica a quienes empezaron a cotizar en el IMSS a partir del 1 de julio de 1997 o están en el régimen de cuentas individuales del ISSSTE, y está sujeto a la suficiencia del fondo.

El patrimonio proviene de varias fuentes: los recursos de las subcuentas de retiro, cesantía en edad avanzada y vejez y de vivienda no reclamados por sus titulares al cumplir 70 años (IMSS) o 75 años (ISSSTE), que pueden reclamarse en cualquier momento; 75% de los remanentes netos de las enajenaciones del Instituto para Devolver al Pueblo lo Robado (INDEP) en materia aduanera y fiscal; 25% de las utilidades netas de entidades paraestatales sectorizadas en las secretarías de la Defensa Nacional y de Marina; los recursos de la liquidación de la Financiera Nacional de Desarrollo; ahorros por la eliminación de órganos con funciones duplicadas; la venta de inmuebles del ISSSTE en 2024 y 2025; y los rendimientos del propio fondo.

La auditoría de cumplimiento 336 de la ASF sobre la Cuenta Pública 2024 detalla los ingresos de ese año: 24,022.5 millones de pesos transferidos por el IMSS, 6,135.0 millones por el INFONAVIT, 2,676.4 millones por el ISSSTE y 12,000.0 millones del INDEP a través de la SHCP. En el mismo año se devolvieron 1,743.5 millones a titulares que reclamaron sus recursos y se pagaron complementos por 50.0 millones. Según cifras del Gobierno federal reportadas por la prensa en septiembre de 2026, hasta junio de 2026 se habían devuelto 5,940 millones de pesos a 188,043 personas.

El complemento iguala la pensión al último salario, con un tope. Hoy lo reciben pocas personas porque la generación que empezó a cotizar después de julio de 1997 apenas comienza a llegar a los 65 años; su número crecerá durante las décadas de 2030 y 2040, a medida que se pensionen cohortes con más años en el régimen de cuentas individuales. El fondo, en cambio, recibió buena parte de sus recursos de una sola vez, por la transferencia inicial de cuentas inactivas. La suficiencia depende entonces de comparar un patrimonio con ingresos irregulares y sujeto a devoluciones con el valor presente de complementos que crecen en el tiempo.

Los sistemas de pensiones de los trabajadores de los estados, municipios y universidades públicas son heterogéneos. Algunos gobiernos estatales tienen institutos propios de beneficio definido; otros afilian a su personal al ISSSTE o al IMSS. El Gobierno de Quintana Roo, por ejemplo, informa en su formato de estudios actuariales que no le aplica porque sus trabajadores reciben las pensiones a través del ISSSTE. En las universidades públicas estatales conviven la afiliación al IMSS o al ISSSTE, sistemas estatales, esquemas complementarios, sistemas propios y casos de doble pensión.

La Ley de Disciplina Financiera de las Entidades Federativas y los Municipios, publicada en 2016, ordenó que las iniciativas de leyes de ingresos y presupuestos estatales incluyan un estudio actuarial de las pensiones de sus trabajadores, actualizado al menos cada tres años, con población afiliada, edad promedio, características de las prestaciones, monto de reservas, periodo de suficiencia y balance actuarial en valor presente (artículo 5, fracción V). Para los municipios la actualización mínima es cada cuatro años (artículo 18, fracción IV). La ley remite a los formatos del Consejo Nacional de Armonización Contable (CONAC, siglas que comparte con el Colegio Nacional de Actuarios, aunque son órganos distintos), y entre los formatos de cumplimiento figura el "Informe sobre Estudios Actuariales", con campos homogéneos: tipo de sistema, aportaciones como porcentaje del salario, valor presente de obligaciones y de aportaciones por generación actual y futuras, déficit o superávit actuarial, periodo de suficiencia, año de descapitalización y tasa de rendimiento.

En las universidades, un documento de la ANUIES de mayo de 2023 señala que los estudios actuariales iniciados desde 2001 encontraron que los sistemas originales no tenían viabilidad financiera. Entre 2002 y 2018, la SEP y la Cámara de Diputados operaron un fondo para apoyar reformas estructurales de las universidades públicas estatales (después partida U081), que distribuyó 14,486.73 millones de pesos a cambio de reformas irrevocables a sus sistemas de pensiones; según el seguimiento de la SEP, prácticamente todos los esquemas se reformaron. Desde 2019 la partida no tiene recursos. El mismo documento cita a la Dirección General de Educación Superior Universitaria, que identificó a cinco universidades con problemas financieros muy difíciles: la Universidad Autónoma del Estado de Morelos, la Michoacana de San Nicolás de Hidalgo, la Autónoma de Nayarit, la Juárez del Estado de Durango y la Autónoma de Zacatecas. Como referencia de la magnitud acumulada, la ASF estimó en 2015 un déficit de 227 mil millones de pesos en las universidades públicas estatales, principalmente por pensiones.

El estudio que pide la ley es un balance actuarial: compara la reserva y el valor presente de las aportaciones futuras con el valor presente de las obligaciones, separando la generación actual (activos y pensionados de hoy) de las generaciones futuras (quienes ingresarán). El periodo de suficiencia indica en qué año la reserva se agota si no cambian las reglas; a partir de ese año, las pensiones se pagan con el presupuesto corriente del gobierno o la universidad. La prima media general es la aportación constante, como porcentaje de la nómina, que haría cero el déficit.

Desde la reforma publicada en el DOF el 2 de diciembre de 2024, el artículo 4 constitucional establece que las personas adultas mayores de sesenta y cinco años tienen derecho a recibir del Estado una pensión no contributiva en los términos que fije la ley. Las Reglas de Operación para 2026, publicadas en el DOF el 12 de febrero de 2026, fijan el monto en 3,200 pesos mensuales pagaderos cada bimestre, es decir, 6,400 pesos por bimestre, con actualización a partir de 2027. Como referencia, al crearse la pensión universal en 2019 el apoyo era de 1,275 pesos mensuales.

El Presupuesto de Egresos de la Federación 2026 asigna al programa (clave S176) 471,802.9 millones de pesos en su Anexo 14, de recursos para la atención de grupos vulnerables; el Anexo 13, de erogaciones para la igualdad entre mujeres y hombres, identifica 261,776.1 millones del mismo programa. El Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados reporta que el gasto en pensiones no contributivas pasó de 54,941 millones de pesos en 2018 a 485,510 millones en 2024, y estima que el programa requeriría 43.0% más recursos hacia 2030.

Una pensión universal de monto fijo es, en términos actuariales, una renta vitalicia sin reserva: cada año se paga a los sobrevivientes de 65 años y más con los impuestos de ese año. Su costo como proporción del PIB depende de tres tasas: el crecimiento de la población de 65 y más, el crecimiento real del monto y el crecimiento real de la economía. Entre 2026 y 2030 la población de 65 y más crece alrededor de 4.2% anual según CONAPO, y entre 2030 y 2050 alrededor de 3.2%. Si el monto solo se actualiza con la inflación y el PIB crece 2% real, el costo relativo sube mientras el envejecimiento sea más rápido que la economía. La mejora de la mortalidad entra por el lado del número de beneficiarios, tema desarrollado en la guía de riesgo de longevidad.

Con los valores precargados, el costo de 2026 resulta de 468.5 mil millones de pesos, 1.21% del PIB, cifra cercana a los 471.8 mil millones del Anexo 14 del PEF 2026. Con el monto constante en términos reales y el PIB creciendo 2% anual, el costo llega a 1.65% del PIB en 2050, alcanza un máximo cercano a 1.7% hacia 2059 y baja ligeramente después, cuando la población de 65 y más crece menos que el PIB. Un crecimiento real del monto de 1% anual lleva el costo de 2050 a cerca de 2.1% del PIB. El proyector es deliberadamente simple: no modela cambios en la cobertura, en la mortalidad respecto de la proyección de CONAPO ni en la productividad.

La brecha de protección es la diferencia entre las pérdidas económicas que enfrentan los hogares, las empresas y el gobierno y la parte de ellas que está asegurada. No se observa directamente, pero sus síntomas sí: primas bajas en relación con el tamaño de la economía y pérdidas por desastres o fallecimientos que absorben las familias o el presupuesto público.

Según las estadísticas de seguros de la OCDE, en 2024 las primas brutas en México equivalieron a 2.76% del PIB: 1.22% en vida y 1.54% en no vida. El promedio de la OCDE fue de 9.44%. En la región, Chile registró 4.43%, Brasil 3.44%, Colombia 3.29%, Costa Rica 2.40%, Argentina 2.23% y Perú 2.04%. La densidad, primas por habitante, fue de 386.5 dólares en México frente a 4,640.6 dólares en el promedio de la OCDE. La participación de vida en el total de primas, 43.4% en México y 45.0% en la OCDE, es similar: la diferencia está en el nivel, no en la composición.

La brecha se estima por ramo. En vida, se compara la necesidad de protección de cada hogar, el valor presente del ingreso que dejarían de recibir los dependientes si fallece quien lo genera, menos los ahorros y la seguridad social que lo sustituirían, con las sumas aseguradas existentes. En riesgos catastróficos, se compara la pérdida económica modelada o histórica con la pérdida asegurada. En salud, el gasto de bolsillo es el indicador habitual. En los tres casos, el resultado es sensible a supuestos como la tasa de descuento, la tasa de reemplazo del ingreso o el periodo de retorno del evento.